Война на востоке Украины, забытая многими европейцами, непрерывно продолжается. Соглашения о прекращении огня постоянно нарушаются, диалог на высшем уровне между Россией с одной стороны и США, Германией и Францией с другой – буксует, а безоружные наблюдатели ОБСЕ в зоне конфликта постоянно подвергаются преследованиям. Время, скорее, на стороне России, а не Украины и ЕС, пишет Андреас Умланд для Atlantic Council (перевод – Новое время).
На этом фоне конфликт на Донбассе требует другого осмысления и новых подходов со стороны политиков, экспертов, журналистов и дипломатов Европы. Должно это начаться с более четкой коммуникации заинтересованности и роли ЕС в решении этого кризиса. Более жесткие экономические и индивидуальные санкции могли бы сопровождаться позитивными предложениями, чтобы изменить поведение Москвы. Во время переходного периода Донбасс можно было бы поставить под контроль международной администрации и миротворческих сил ООН. Наконец, Украина и Запад должны найти способ полной реинтеграции Донбасса в украинское государство, формально реализуя Минские соглашения.
Первый этап: перевоображение войны
Многие западные наблюдатели всё ещё приравняют сегодняшнее противостояние на Донбассе к замороженным конфликтам в Азербайджане, Грузии и Молдове. Коммуникационная кампания может исправить это искажённое восприятие. Война на Донбассе должна восприниматься как горячий конфликт, ставящий под угрозу не только будущее Украины, но и безопасность стран ЕС. Пока одно из крупнейших европейских государств в результате непрекращающейся войны пребывает на грани краха, этот конфликт потенциально затрагивает коренные национальные интересы всех членов ЕС, особенно – восточных.
В принципе, эту опасность – по крайне мере, частично – уже признаёт и Запад. Но часто первоочередными причинами рисков для украинской государственности считаются внутренняя политическая напряженность и серьезные экономические трудности Украины. Украинское государство, однако, пережило несколько массовых политических потрясений с момента обретения независимости. Экономическое положение Украины на протяжении 1990-х и 2008-2010 годов было тоже крайне затруднительным. Но эти ранние беспорядки и спады никогда не угрожали европейской безопасности.
Иногда масштабная финансовая помощь Украине в этой связи ошибочно воспринимается как наиболее важный инструмент Запада в способствовании решению конфликта с Россией. Эта помощь Украине от ЕС, США и других стран, конечно, должна продолжаться. Но она не может заменить более решительную западную политику в отношении самого разрешения конфликта на Донбассе.
Москва в своей политике против Киева сочетает разные военные и невоенные методы для того, чтобы подорвать Украину как социально-политическое сообщество изнутри. Главный инструмент Кремля для достижения этой цели – сохранить, а если можно – расширить, конфликт на Донбассе, чтобы он оставался открытой кровоточащей раны, которая в конечном итоге должна привести к коллапсу Украины. Кремль хочет использовать сегодняшние трудности и будущий крах Украины, чтобы продемонстрировать россиянам бессилие европейской интеграции, бессмысленность общественной активности и глупость постсоветской демократизации.
Эта стратегия Москвы – вполне рациональна с точки зрения дальнейшей стабильности сегодняшнего авторитарного российского режима. Но кремлёвская авантюра на Донбассе не только предусматривает то, что украинскую нацию придется принести в жертву для сохранения российской клептократии. Этот московский план для всей Европы – крайне рискованный.
Те, кто формируют мнение на Западе, должны лучше доносить до своих сообществ информацию о том, почему и как явно желаемый и активно продвигаемый Москвой будущий коллапс Украины повлёк бы за собой значимые транснациональные или даже общеевропейские риски. В апокалиптическом сценарии, например, миллионы украинских беженцев хлынули бы в ЕС. В наихудшем случае, в результате продолжающейся войны, крупнейшая в Европе атомная электростанция в Запорожье – находящаяся менее, чем в 300 км от зоны боевых действий – может оказаться в аварийном состоянии. Последствия такого развития не только для Украины, но и для многих других европейских стран, могли бы быть куда серьёзнее, чем в случае Чернобыльской катастрофы 1986 года.
Второй этап: переопределение приоритетов
Более полное понимание политического смысла для РФ и катастрофических последствий для ЕС дальнейших боёв на Донбассе должно привести к тому, что решение этого конфликта наконец станет приоритетом для Брюсселя. В результате такой ре-интерпретации должна изменится, в первую очередь, санкционная политика Запада. Сегодняшние европейские санкции в отношении России не тривиальны, но их политические действия рассчитаны неверно.
По результатам недавнего исследования Московской школы управления «Сколково», санкции ЕС «могут поставить под угрозу добычу газа и нефти в России в будущем». Запад надеется на то, что эти будущие потери доходов России приведут к тому, что Кремль изменит свою политику в отношении Украины. Но логика внутриполитических расчётов и внешнеполитического поведения Москвы может быть иной. Если в результате дальнейшей гибридной войны России против Украины её постмайданное государство рухнуло бы ещё до начала всех задуманных эффектов санкций ЕС, этот геополитический «успех» Кремля компенсировал бы будущие внутренние последствия снижения экспорта российских энергоносителей.
Чтобы противодействовать этому – для всей Европы (включая саму Россию) – крайне рискованному сценарию, Запад должен разработать более деятельную комбинацию кнута и пряника в своей политики по отношению к Кремлю в трёх аспектах.
Во-первых, секторальные санкций ЕС должны привести к более ранним, значимым и заметным последствиям для экономики РФ. Например, доступ российских фирм к западным финансовым рынкам должен быть ещё ограниченнее, чем сейчас. Западный экспорт ключевых для России технологий, как и импорт в ЕС российских энергоносителей должны быть постепенно ограничены. Очевидно, что строительство трубопровода Северный поток-2, как возможная инфраструктурная подготовка дальнейшего российского военного наступления на Украину (как это и ранее было с первой веткой Северного потока), должно быть заморожено до полного освобождения, по крайней мере, Донбасса.
Во-вторых, Западу необходимо увеличить спектр, охват и эффективность персональных санкций против основных стейкхолдеров российского режима, а также их ближайших родственников, чтобы вызвать больше недовольства и внутреннего напряжения в системе Путина. Эти меры могут, например, включать больше запретов на выдачу виз, более смелую конфискацию активов на Западе, широкое замораживание иностранных счетов российских чиновников, «олигархов» и т.д.
В-третьих, перспективы, реальность и последствия возможного будущего улучшения российско-западных отношений должны быть донесены до российского общества. Запад мог бы предложить значительно менее агрессивной Москве совместные энергетические проекты или зону свободной торговли между Евразийским и Европейским союзами. Вознаграждения Запада для РФ за полный отказ от геополитического реваншизма и за устойчивые решения всех спорных конфликтов в бывшем СССР могли бы включать в себя набор инструментов, который Брюссель разработал для стран «Восточного партнёрства». Например, будущей нереваншистской Москве можно предложить Соглашение об ассоциации включая Глубокую и всестороннюю зону свободной торговли с ЕС и безвизовый режим с Шенгенской зоной. Вашингтон и Брюссель могли бы также заявить о возможности и желательности начала воплощения Плана действий по подготовке неимпериалистической РФ к членству в НАТО.
Аналитическим центрам и НПО нужно больше продвигать нестандартные идеи для фундаментальной перезагрузки отношений между Западом и РФ в случае отказа Москвы от своих сегодняшних территориальных и политических претензий к странам бывшего Советского Союза. Национальные правительства и международные организации Запада должны высказывать подобные условные предложения на встречах с представителями правительства и неправительственных организации РФ официально, открыто и неоднократно. Такая альтернативная перспектива будущего России должна усилить давление российского общества на Кремль, с целью кардинального изменения прерогатив внешней политики Москвы.
Третий этап: умиротворение Донбасса
Когда Москва будет готова пойти на компромиссы, начнется работа в зоне конфликта. Западным экспертам, дипломатам и политикам следует подготовить будущее финансирование, полномочия и конфигурацию международной миротворческой операции ООН, ОБСЕ и ЕС на Донбассе. Временное вмешательство третьей стороны в ОРДЛО могло бы обеспечить переход от крипто-оккупации Москвы к последующему возврату территорий под полный контроль Киева. Такая миссия, в которой должны участвовать от 20 до 50 тысяч миротворцев (солдат, полицейских, администраторов), потребовало бы согласие РФ в Совбезе ООН и её символическое участие в пацификации Донбасса. Это могло быть на руку Кремлю как механизм сохранения лица перед внутренней аудиторией.
Главной задачей миротворческой миссии было бы демилитаризация ОРДЛО, разоружение, разминирование, восстановление местного самоуправления, способствование возвращению ВПЛ, создание новых полицейских подразделений, а также подготовка к местным выборам. Вооруженные подразделения ООН должны будут прибывать из стран, не входящих в НАТО или ОДКБ для того, чтобы не было обвинений в предвзятости временного внешнего управления. Такие международные организации развития как Всемирный банк, ПРООН, ЕБРР, USAID, GIZ, DFID, SIDA и другие должны начать работать на оккупированных территориях, как только это позволит обстановка с безопасностью.
Этап четвертый: реинтеграция ОРДЛО
Восстановление контроля Киева над всем украинским Донбассом подразумевает осуществление положений Минских соглашений – что будет непросто. Эти подписанные в особых условиях соглашения включают в себя ряд положений, которые Кремль явно вёл для того, чтобы их использовать для будущего ущемления суверенитета Украины. Москва официально поддерживает автономию Донбасса, но лишь для того, чтобы этим подорвать единство украинского государства и сохранить свое неофициальное влияние в сегодняшних ОРДЛО.
На этом фоне не удивляет, что основные политические стейкхолдеры Украины (партии, лидеры бизнеса, интеллектуалы и др.) решительно отвергают политические пункты Минских соглашений. Как западным и украинским политикам, дипломатам и экспертам найти выход из этого тупика? Необходимо выбрать такое решение, при котором волки были бы сытыми, т.е. международное право бы было воплощено, а овцы остались бы целыми, т.е. украинская государственность не была подорвана.
Возможным выходом из этой дилеммы могла бы стать совместная украино-западная дискуссия о том, что не записано в Минских соглашениях и последующая взаимная реформулировка конечной импликации этих договорённостей для украинского законодательства и госуправления касательно Донбасса. Такое новое чтение понятия об «особом статусе» ОРДЛО могло бы, например, означать не временную автономизацию, а, наоборот, более сильный центральный переходный контроль над сегодня подконтрольными Киеву территориями.
Украинские и западные дипломаты могли бы перевернуть смысл Минских соглашений с ног на голову, формально воплощая и выполняя предписания этих пунктов, но добавляя к будущему переходному режиму для сегодняшних ОРДЛО особые временные институты украинской центральной власти на Донбассе. Так будущий закон Украины о сегодня оккупированных территорий мог бы вполне провозгласить временный «особый статус» для них. Но этот «особый статус» мог бы – помимо официального введения тех институтов, которые предписаны текстом Минских соглашений – например, включить временное увеличение полномочий будущих префектов Луганской и Донецкой областей. Хотя изначально институт префекта был задуман для того, чтобы выполнять надзорные функции в децентрализованной Украине, полномочия двух будущих донбасских префектов могли быть расширены в законе об «особом статусе» до такой степени, чтобы их превратить во временных полпредов Президента Украины и фактических губернаторов Луганской и Донецкой областей, пока не будет достигнута полная стабилизация и реинтеграция ОРДЛО.
Национальная гвардия Украины тоже не упоминается в Минских соглашениях. Таким образом, она – так же, как и институт префектов – не может быть причиной нарушения этих договорённостей. Нацгвардия могла бы в будущем украинском законе о Донбассе временно получить дополнительное финансирование, базы, персонал, снабжение, права и обязанности на оккупированных территориях. Можно было бы включить ряд аналогичных, формально не нарушающих Минские договоренности положений, в будущий закон об ОРДЛО – при этом одновременно выполняя все пункты этих соглашений. Такие добавочные положения способствовали бы проведению отложенной в 2015 году конституционной реформы, которая предусматривает предоставление «особого статуса» для Донбасса. Они могли бы сделать новый основной закон Украины приемлемым для Верховной Раде.
Этот четырехэтапный план вряд ли понравится Кремлю. Но если он будет реализован последовательно, у Москвы не будет другого выбора, кроме как согласиться с ним. Ужесточение западных санкций в конечном итоге приведет к тому, что путинское окружение согласится на переходное международное управление Донбассом как наименее позорный для него выход из ситуации. Как только войска ООН прибудут в ОРДЛО, Киев может начать постепенно реализовывать свой план реинтеграции. Этот процесс, правда, формально не может нарушать текст Минских соглашений. Но он, тем не менее, может и должен обеспечить надлежащий украинский контроль над всем Донбассом в переходный период. Такой временный особый режим создаст предпосылки для постепенного включения сегодняшних ОРДЛО во всеобщую украинскую децентрализацию начиная со создания объединённых территориальных громад. Только такой конечный результат будет устойчивым решением донбасского конфликта.
