Идее Восточного партнерства ЕС весной следующего года – вот так незаметно пролетело время – исполнится десять лет. Правда, официально юбилей будут праздновать все-таки в мае 2019 года, поскольку ЕС утвердил эту программу 7 мая 2009-го в Праге, а первая встреча на уровне министров иностранных дел прошла в декабре того же года. Вопрос, впрочем, состоит в том, доживет ли Восточное Партнерство (EU EaP) до своего десятилетия. А это, обобщая, одна из проблем, которую хотел бы обсудить в Брюсселе Киев (возможно, среди прочих вопросов), пишет Максим Михайленко для Деловой столицы.
Успеть освоить
Вполне вероятно, что именно поэтому Петр Порошенко – опровергнув, надо сказать, домыслы разнообразных недоброжелателей (в отношении неких демаршей, которые якобы планировала Украина в связи с несогласием с проектом итоговой декларации, где, похоже, отсутствует упоминание о перспективе членства) – прилетел в Брюссель весьма загодя. Где провел личную встречу с президентом Европейского Совета Дональдом Туском. Следует отметить, что тематика этой встречи, скорее всего, касалась не так Восточного Партнерства, сколько «горящих» макрофинансовых средств ЕС, выделение которых Украине (по словам профильного вице-премьера Иванны Климпуш-Цинцадзе) затянулось в силу ряда тактических и стратегических противоречий — от наболевшего вопроса экспорта леса-кругляка до автоматизированной проверки электронных деклараций чиновников.
Здесь, собственно, имеет место быть даже не противоречие, а график. Ведь ЕС – на том уровне, на котором мы с ним взаимодействуем, является бюрократической машиной, и с приближением декабря финансирование, предназначенное для Украины, может просто пропасть. Видимо, есть некая надежда на то – ее, по крайней мере, выражала Климпуш-Цинцадзе – что часть союзных денег все-таки удастся «спасти». Но какое отношение все вышесказанное имеет к Восточному партнерству и его 5-му саммиту? Как ни странно, самое прямое.
Маневр Порошенко с ранним приездом, надо сказать, подчеркивает амбиции Украины, направленные на более высокий статус отношений между Киевом и Брюсселем, нежели диалог в рамках Восточного партнерства. И в контексте многолетней истории этого проекта такие амбиции вполне закономерны.
Но вот оправданы ли? Вообще, «закономерность» и «оправданность», конечно, представляют собой два разных вопроса — и вот почему.
Закономерность состоит в том, что неявная, изначально не запрограммированная, но желаемая цель проекта Бильдта-Сикорского была, с одной стороны, довольно амбициозной сама по себе.
Важно, что проект ВП был одобрен институциональным контуром ЕС, но актуальным именно в поздние нулевые и ранние десятые.
В центре тогдашнего контура находилась успешная и небезосновательно еврооптимистически настроенная комиссия Баррозу.
Эта комиссия «освятила» проект ВП в момент, когда не было окончательного понимания того, как именно изменится власть в Киеве на рубеже 2009 и 2010 годов, хотя Брюссель был готов к обоим вариантам. В случае победы Юлии Тимошенко, ВП подавалось бы как аванс и новый старт, а в случае победы Виктора Януковича (сравнительно более желаемой крупными экономическими игроками ЕС) как уводящий от России «маячок», дань прагматизму, которым бравировала Партия Регионов и бонус для антикризисной политики. События начали развиваться по второму сценарию.
Но, достаточно очевидно, что ЕС оказался не готов к драматическому возвращению в Кремль Владимира Путина на фоне крупнейшей с начала 90-х годов политической дестабилизации в России. К его испугу перед итогом «арабской весны» для Муаммара Каддафи лично и развороту российской внешнеполитической линии к глухой реакционности. К оценке ВП как вызова российским интересам на постсоветском пространстве, которому Москва начнет оказывать ожесточенное сопротивление.
Более того, мехи Восточного партнерства были раздуты задолго до распространения по Союзу эффектов долгового кризиса, эпицентром которого стала Греция – породившему ценностное отчуждение между крупными группировками стран-членов.
Наконец, ВП – в армянском (хронологически), украинском (наиболее ярко) и молдавском (наиболее простом) вариантах не только генерировало совершенно другую политическую реальность на Востоке (или «новом Востоке») Европы, но и стало элементом комплекса других кризисов и конфликтов. В основном, конечно, эта спираль начала раскручиваться уже при комиссии Юнкера – речь идет о «большом» миграционном кризисе, связанном с сирийской катастрофой, и «малых кризисах», генерируемых масштабным перетеканием трудовых ресурсов в самом ЕС. А вот этот процесс уже включает страны, охваченные предварявшей появление Восточного партнерства Программы Соседства.
ЕС на Кавказе
Теперь стоит только представить, что цель ВП состояла в подготовке стран-участниц проекта к ассоциации с ЕС. Но — какой ассоциации, насколько искренне, и что произошло с этой целью за минувшие четыре года?
Во-первых, такая ассоциация должна была, с одной стороны, практически полностью (как минимум, в украинском случае) повторять этап предварявший признание стран, присоединившихся к ЕС в 2004, 2007 и 2013 (Хорватия) годах. С другой — избегать документального подтверждения готовности ЕС (невзирая на то, что основание для такой готовности содержится в ключевой правовой базе Союза) принять эти страны в состав ЕС. Причины такого подхода, как правило, назывались следующие.
Это усталость «старой Европы» от расширения, неоднозначные эффекты двух основных волн экспансии в нулевые годы – боязнь «польского сантехника», ориентированность новых стран-членов на США в их внешней политике, внимание к интересам России, частичная политическая и сомнительная социально-экономическая совместимость потенциальных стран-кандидатов с ЕС.
Во-вторых, намерения Брюсселя и основных «промоутеров» идеи Восточного Партнерства в отношении вовлеченных стран оказались перепутаны, а власть циклично менялась как на уровне Брюсселя, так и на уровне столиц наиболее заинтересованных стран.
Так, в отношении Беларуси можно было угадать тренд, направленный на гуманизацию режима, и, между прочим, в силу съезда РФ с рельс такая гуманизация, воплотившаяся в освобождении части политзаключенных и минимальном допуске оппозиции в парламент – даже произошла. Более того, санкционное давление на Беларусь со стороны Запада в целом было смягчено. Но, во-первых, успех ли это собственно ВП, и, во-вторых, можно ли считать функцию ВП в отношении Минска исчерпанной?
Ведь в целом Минск вовсе не ставит перед собой цели подписания ЗСТ и политической ассоциации с ЕС. Беларусь -это сателлит Москвы и разделяет, сознательно или вынужденно, ее позицию о невозможности двух интеграций. Но Брюссель, насколько известно, не намерен ставить на этом точку в отношениях с Минском в рамках ВП. Это вызывает вопросы — в Киеве, Кишиневе, Тбилиси, ряде других столиц географической Европы.
Далее – Армению и Азербайджан европейцы изначально старались вновь, теперь под другим «соусом», а именно строительства институтов, модернизации и дрейфа на Запад – усадить за стол переговоров. Эта затея закономерно провалилась, поскольку судьба Нагорно-Карабахского конфликта решается где угодно (в Москве, Анкаре, Тегеране или Вашингтоне), но только не в Брюсселе.
Вместе с тем, казус участия этих стран в ВП породил интересное развитие – так, Армения едва не стала страной-примером для других участников ВП в деле продвижения как раз к ассоциации и ЗСТ. И это не гримаса истории – если «забрать из картинки» конфликт с Азербайджаном, российские базы в этой стране и скупку армянской экономики причудливым армяно-российским деловым сообществом, то можно увидеть довольно успешные показатели социально-экономического развития и относительно устойчивую сменяемость власти.
Но европейский флирт с Арменией по-настоящему задел Россию за живое. В 2013 году Ереван был политически изнасилован Москвой в жесткой форме и сброшен в колею отсталости цепным статусом в токсичном «ЕврАзЭсе». От этой пародии на региональную интеграцию никаких радостей для армян кроме растущих монопольных тарифов не последовало. В то же время некий запасной аэродром в форме ВП пытается сохранять и сам Ереван.
Что касается Азербайджана, то политическая несовместимость ЕС и петрократии в Баку всегда была очевидной. Но Азербайджан и ЕС объединяет общий энергетический проект. В рамках ВП Баку планировал расширить двустороннее соглашение (и получить, а это, кажется, получилось – дополнительную площадку для озвучивания своей позиции по Карабаху). Вместе с тем, неизвестно насколько именно ударил по Азербайджану кризис нефтяных цен и как отразится на режиме удержания связей с ЕС представляющийся системным «броманс» в отношениях между Анкарой и западноевропейскими столицами. А также – насколько убедительными окажутся сладкоголосые тамады евразийской «интеграции» при дворе Алиевых.
Тройка финалистов
Если в трех вышеперечисленных случаях участия в Восточном Партнерстве (с некоторым исключением которое делается для Армении) неявная цель была неявной до туманности, то в отношении Украины, Грузии и Молдовы она кристаллизировалась до полной ясности в 2011-13 годах. Речь шла о воплощении оригинальной идеи «членства без голоса» путем достижения «тройственного» пакетного соглашения — о глубокой и всеобъемлющей зоне свободной торговли, о политической ассоциации и безвизовом режиме.
В украинском случае — и отчасти случае молдавском, в котором давление России еще просто не принимало форму терроризма и вооруженной агрессии с территории непризнанной ПМР — такая задача оказалась сопряжена со сменой политического режима и взрывом ярости в Москве, решившейся на выпадение из сложившегося к 30-летию завершения холодной войны мирового порядка.
Однако, так или иначе, все три страны – Украина, Молдова и Грузия – эту задачу выполнили.
В нынешнем положении этих трех стран-ассоциатов существует ряд отличий.
Между тем, пока не факт, что им официально позволяют называться этим именем, ведь до начала «европейской усталости» под «ассоциатом» понимался кандидат в члены ЕС, если такая страна находилась в Европе. Но у всех трех существует железный аргумент именовать себя именно так – ведь они взяли планку ассоциированного соглашения, а называется оно именно так, и никак иначе.
Грузия, как объективно наиболее модернизированное в плоскости институтов и экономического развития (понимаемого с ультралиберальных позиций) государство достаточно спокойно относится к ВП, не имея общих границ с ЕС. Судя по всему, главным приоритетом внешней политики Тбилиси является НАТО.
Молдова какой-либо явной цели членства в НАТО как раз не ставит, в то время как даже антироссийская часть истеблишмента этой страны расколота между сторонниками продолжения суверенитета и объединения с Румынией (уже давно членом ЕС и НАТО – причем не без лидерских амбиций в регионе). И это, разумеется, два содержательно разных пути в ЕС. Эта сеточка трещин на молдавской политической элите позволяет – вкупе с массовой миграцией молодых и энергичных молдаван на Запад — прорастать российским сорнякам. Россия доминирует в молдавских СМИ и сумела — не без компромиссов с местными группами влияния — протащить в президенты, пусть и без особых полномочий, но своего ставленника Игоря Додона.
Поэтому, по крайней мере, пока – внешнеполитическое будущее Республики Молдова все еще (или опять) находится под вопросом. Тем более, что до падения правительства Влада Филата именно Молдова была любимой ученицей Брюсселя (и не зря), но уже к середине 2010-х союзные бюрократы были, и остаются, крайне скандализированы самим фактом того, что местным элитам удалось как-то перемешать между собой европейскую интеграцию и тотальную коррупцию.
Остается Украина.
Сменить формат
Украинский политический истеблишмент и общественное большинство закономерно требует – под каким угодно соусом, будь это переиздание «плана Маршалла» или иерархическое разграничение «соседства» или «партнерства» – того или иного закрепления перспективы украинского членства в Европейском Союзе. В обозримой ретроспективе история игры в прятки с этим вопросом насчитывает как минимум 12 лет, поскольку во многом отсутствие подобного сигнала со стороны Брюсселя в 2005 году «сглазило» Оранжевую революцию (ведь экономического смысла в ней откровенно не было).
Программа ЕС «Восточное Партнерство» в украинском приложении себя исчерпала – она постепенно заболотится дипломатической бюрократией, гораздой (подобно ПАСЕ или ОБСЕ) заниматься пережевыванием неразрешимых вопросов, связанных с тремя странами из числа выпавших из пространства ассоциации. Чем ВП уже сегодня отличается от саммита спикеров парламентов стран Центрально-Восточной Европы, прошедшем в этом году в Варшаве, где, как представляется, не было белорусов и армян – но зато принимал участие…Казахстан?
С моральной точки зрения (то есть ценностей), деятельное ожидание Киева предоставления Брюсселем перспективы, которая поставит реальные цели имплементации Соглашения о политической ассоциации Украина-ЕС – совершенно оправдано. Чуть ли не круглосуточный график встреч и выступлений президента Украины в Брюсселе в преддверии и во время саммита ВП – вполне красноречив, он весь посвящен лоббированию как можно более тесной интеграции нашей страны с ЕС. Киеву вновь нужны осязаемые дипломатические победы – однако от самого саммита ВП, как предупредил министр иностранных дел Павел Климкин – не стоит ожидать ничего особенного. Но оправданы ли амбиции Украины с точки зрения самого ЕС? Ведь в эпоху обездвиженной системными проблемами комиссии Юнкера Союз сам вошел в зону турбулентности…
Сегодня официальными кандидатами в члены ЕС – начавшими этот путь еще в середине 2000-х на руинах Балкан, являются Албания и Македония.
В переговорном процессе с ЕС находятся Черногория, Сербия и все еще, официально, Турция (не просто ассоциированный член, но и член таможенного союза с ЕС).
В качестве потенциальных кандидатов ЕС рассматривает Боснию и Герцеговину (эта страна подала заявку и с порога она отвергнута не была) и, в некоем отдаленном будущем, – Косово.
При этом не стоит забывать, что если Брекзит будет доведен до конца, то вырисовывается перспектива переоформления членства Ирландии в новых границах и Шотландии (причем неясно, что будет с тем же Гибралтаром), которая может быстро пройти весь путь уже без южных соседей. А это означает, что к 2025 году – в том случае, если Союз пройдет сквозь нынешний период турбулентности – в нем (пусть без учета Косово и Турции, а также при отсутствии Соединенного, или к тому времени Разъединенного Королевства) может быть уже 33 участника.
Не будем даже задумываться над тем, насколько управляемым будет такой союз в принципе. Хватает вопросов относительно того, насколько реальной будет новый оборонный пакт, подписанный 23 и 28 профильными министрами ЕС в ноябре, и сколько еще организаций нужно наплодить, чтобы избегать ответов на вызовы современности.
С точки зрения ценностей (и бытовой морали) ответ ЕС Украине может быть только один.
Но с точки зрения интересов необходимо сознавать: по ВВП на душу населения (сравнительная покупательная способность) среди всех стран-кандидатов и ассоциированных стран Украина сегодня обгоняет только Молдову. А по официальной среднемесячной зарплате наша страна находится на последнем месте – включая все страны Восточного Партнерства и частично признанное Косово.
Станет ли Восточное Партнерство поле битвы между ценностями и интересами? Это, пожалуй, самый главный вопрос.
