Сегодня на сайте Верховной Рады наконец-то появился текст проекта конституционных изменений от президента Зеленского, которые будут вводить в действие так называемую «децентрализационную реформу». Но к децентрализации проект имеет отношение только в названии, поскольку реальной передачи полномочий на места не происходит – вся полнота власти по-прежнему остается нанизанной на центральную вертикаль. Такая себе перелицовка названий вместе с переписыванием реформы, с которой возилось еще правительство Порошенко-Гройсмана. Ну и с «маленькой зрадой» – само собой.
Этого проекта ожидали от президента с особым нетерпением после Нормандской встречи 9 декабря. Потому что министр иностранных дел Пристайко анонсировал, что проект будущей децентрализации направлен на выполнение минских договоренностей.
При этом прямых упоминаний об особенностях управления отдельными территориями в законопроекте нет. Но «зрада», как оказывается, скрыта внутри.
Процедура
На самом деле представление проекта именно сейчас является выполнением предварительного плана и соблюдением требования рассмотрения конституционных изменений на двух сессиях Рады.
Изменения, которые предлагает президент, невозможно внедрить без внесения изменений в Конституцию. Ведь именно Основной закон предусматривает существование, например, тех же самых областных государственных администраций. И чтобы избавиться от этих органов и ввести новые (институт префектов) – никак не обойтись без вмешательства в Конституцию.
Собственно, до момента пока конституционный апгрейд не наберет законной силы, можно осуществлять и дальнейшие изменения в местном самоуправлении: трансформации по линии ОТО, округов и областной власти. В том числе и относительно форматов проведения выборов на всех уровнях – начиная от старост и заканчивая областными советами.
Для того, чтобы внести изменения на следующей сессии, которая откроется после новогодних праздников, необходимо именно на текущей неделе проголосовать за отправку проекта президента в Конституционный Суд, чтобы там дали свои заключения относительно конституционности предложений.
В планах президентской команды значится хотя бы до следующей осени завершить реформу, которая требует не только конституционных корректировок, но и разработки ряда новых законов – в том числе и тех, что будут регламентировать новый формат местного самоуправления.
Представление проекта именно сейчас – желание не терять это временное окно и провести первый конституционный этап реформы до наступления весны. Потом некоторое время понадобится и для приведения законодательства в соответствие с глобальным проектом – уже упомянутые законы о местном самоуправлении, префектах, округах и т.п. ведь все эти новые названия и сроки потребуют имплементации в множество законов и подзаконных актов.
Представление проекта сейчас свидетельствует о попытке успеть до следующей осени, когда запланировано проведение очередных выборов органов местного самоуправления.
Как известно, параллельно с админреформой, Офис президента также педалирует и проведение избирательной реформы путем замены принятого ранее Избирательного кодекса – новым.
О перипетиях этого законодательного процесса и неоднозначных нюансах законопроекта читайте в материале Вертикаль Зеленского: Как президент подгребает под себя избирательную систему.
У президента хотят, чтобы завершение работы над административной и избирательной реформами совпало и дало возможность реализовать план построения монолитной властной вертикали Зеленского уже во время следующих местных выборов. А будут ли они весной или осенью – зависит от сноровки и расторопности архитекторов реформы.
Теперь время разобраться, как действующий президент под маской децентрализации и усиления власти регионов будет цементировать президентскую властную вертикаль. А также прокладывает путь к возможной федерализации.
Общины, советы и префекты
Замысел под названием «децентрализация» имел в виду расширение полномочий и компетенций регионов. Речь шла о том, что местные сообщества и местное самоуправление на уровне более крупных образований (округов и областей) получит больше полномочий и будет распоряжаться местными ресурсами и денежными средствами.
Согласно представленному президентом новому проекту предполагается, что основой власти в Украине будут местные общины.
Далее общины объединяются в округа, которые заменят собой нынешние округа. На сегодняшний день в Украине около полутысячи районов (без учета районов в городах). Их сольют, по некоторой информации, в 100 округов. В каждом округе будет от 10 до 15 общин.
Следующий уровень – областной. Модель нового окружного кроя можно увидеть на примере Сумской области, где вместо нынешних 18-ти районов будет, по разным прогнозам, три или четыре.
При этом предполагается, что статус глав общин, депутатов советов общин, окружных, областных советов, порядок создания, реорганизации и ликвидации исполнительных органов совета общины, исполнительных комитетов окружных, областных советов, объем их полномочий определяются законом.
В предложенном президентом проекте предусматривается, что полномочия префекта, как областного, так и окружного уровня, будут несколько большими, чем анонсировалось ранее. Ведь кроме надзора за соблюдением законов общинами, советами и их полномочными представителями, префекты, как и нынешние руководители областных государственных администраций, будут нести «бремя» координации территориальных представительств государственных органов исполнительной власти.
Единственное, что может достаться областным и окружным советам – возможность создавать собственные исполнительные органы, которые будут выполнять практические функции хозяйствования на вверенных им территориях. Но пределы таких полномочий в данном проекте не определены. Они будут определены в соответствующих законах. Но уже сейчас очевидно, что особой самостоятельности советам не дадут.
Более того – им закрутят гайки таким образом, чтобы они еще больше чем раньше были кроткими и оставались в траектории движения центральной власти.
Главные риски реформы
Областные и окружные советы, которым обещали самостоятельность и больший набор полномочий, подвешивают на крючок ежегодной ротации председателя совета.
Это на самом деле беспрецедентная норма, когда в Конституции будет установлен принцип ограничения полномочий председателя совета не сроком полномочий самого совета, а коротким годичным.
Абсурдность нормы заключается в том, что каждый председатель не будет тем поводырем, который может составить стратегию развития и целенаправленно в течение четырех-пяти лет ее реализовывать. Скоротечность его каденции, предложенная Зеленским – мотивация не думать на перспективу. Такие главы-«однодневки» будут олицетворением несамостоятельности и управляемости.
Еще одна мина под стабильность системы местной власти заложена в возможности президента по представлению префекта подвинуть от выполнения полномочий председателя совета или общины и назначить временного государственного уполномоченного. А потом еще долгое время оставлять ситуацию в таком подвешенном состоянии, фактически через префекта и такого уполномоченного на 100% контролируя соответствующий совет или общину. Вместе с широкими возможностями досрочных выборов президент со своей Радой получают по сути бесконечно лояльную к себе систему местного самоуправления.
Теперь что касается сроков выборов. Автор реформы также закладывает возможность провести досрочные местные выборы по новой системе не дожидаясь осени. Благодаря норме, по которой предполагается, что избрание новой местной власти произойдет вскоре после проведения реформы – первые местные выборы глав общин, советов общин, окружных, областных советов проводятся в течение 90 дней после вступления в силу закона, которым устанавливается административно-территориальное устройство.
Донбасс не за скобками
Что же касается имплементации минских договоренностей, об учете которых ранее объявил Пристайко, то они действительно предусмотрены в проекте Зеленского. Хоть и прямо не названы такими.
Главная зрада заключается в том, что если ранее административно-территориальное устройство Украины в части установления границ областей и их правового статуса было четко определено в Конституции Украины, то теперь этот вопрос Зеленский предлагает перевести в плоскость законов.
Его проект предусматривает, что создание и ликвидацию областей с установлением и изменением их границ будет осуществлять Верховная Рада. И она же будет устанавливать правовой статус административно-территориальных единиц.
Фактически это читается как возможность для Рады создавать хоть федеральные округа и автономии.
Антон Коломойцев / Depo.ua
