Уже традиционно доверие украинцев к своим народным избранникам, за которых они сами же голосовали на парламентских выборах, начинает хромать на обе ноги, как только работа нового созыва Верховной Рады после череды спикериад, премьериад и прочих ярких политических шоу входит в стабильное русло повседневного законодательного процесса. Болтовня и ничегонеделание – эти характеристики обыденной деятельности нардепов стали в представлении многих уже настоящими аксиомами, не требующими доказательств. А едкое и очень обидное для парламентариев название «цирк под куполом» лишь обобщает такое общественное восприятие, пишет Олег Полищук для Деловой столицы.
Подобные ассоциации хорошо накладываются на реальный триумф демагогии, который всякую пленарную неделю стартует в прямом телеэфире с Согласительного совета депутатских фракций и групп, где уже давно никто ни о чем не пытается договориться, а концентрируются исключительно на саморекламе. Затем переносится в том же режиме онлайн в зал ВР и кулуары, причем многие действительно важные голосования раз за разом проваливаются из-за банального отсутствия нардепов на рабочих местах. А завершается все в пятницу в практически полностью пустом здании парламента — до следующей работы в пленарном режиме, который занимает в обычный месяц депутатского времени всего каких-то 36 часов. И это лишь внешняя сторона медали, видная всем. На ее обороте — множество глубоких проблем несоответствия количества принятых законов их качеству, обусловленных прежде всего хроническими недостатками самой организации законодательного процесса.
Вечная битва за регламент ВР
Собственно, сам порядок деятельности Верховной Рады устанавливается ее регламентом, специальным законом, которого долгое время вообще не существовало. Он был, наконец, принят в феврале 2010 г. и подписан Виктором Ющенко как один из последних законодательных актов в его президентской каденции. Уже через считанные месяцы регламент ВР был частично подкорректирован новой властью Виктора Януковича под себя, и, между прочим, многие его измененные нормы благополучно в нем зависли до сих пор.
Впрочем, даже в изначальном виде действующий регламент парламента имеет многочисленные дыры, не позволяющие наладить эффективные процедуры законотворчества и его системное планирование, поэтому требует коренных изменений, о чем который год подряд говорят и многие эксперты, и сами депутаты. В результате над регламентной реформой даже начала работать специальная миссия во главе с бывшим главой Европарламента Пэтом Коксом еще в бытность спикером ВР Владимира Гройсмана, у которого перенял эстафету в данном процессе и Андрей Парубий.
Надо признать, что со своим консультативным фронтом работ миссия Кокса справилась достаточно оперативно – в феврале 2016 г. она подготовила подробный отчет с 52 конкретными рекомендациями, как повысить эффективность украинского парламента. А дальше, как частенько у нас бывает, все уперлось в железобетонную стену. Поначалу Парубий, только лишь освоившись в спикерском кресле, излучал оптимизм и даже совместно со своим первым замом Ириной Геращенко и лидерами фракций БПП, «Народного фронта», «Самопомочі» и Радикальной партии зарегистрировал законопроект, предусматривающий значительные изменения в регламент. Но такую законодательную инициативу, предлагающую, кстати, реализовать только шесть из 52 рекомендаций миссии Кокса, до сих пор даже не удалось внести в парламентскую повестку дня.
Что такое законодательный спам
С другой стороны, и аппарат ВР, и комитеты нынче буквально завалены множеством примеров тривиального, а иногда даже совершенно абсурдного законотворчества. Например, на момент открытия текущей осенней сессии парламента предлагалось включить в ее повестку дня более 2,7 тыс. проектов законов уже с комитетскими предложениями, а еще около 4,3 тыс. законодательных инициатив на данный момент находятся на рассмотрении парламентских комитетов. То, что большая их часть является банальной макулатурой и своеобразным спамом, можно понять по соответствующим выводам Главного научно-экспертного управления (ГНЭУ) Верховной Рады — из 100 последних законопроектов, по которым делались экспертные заключения, 57 получили негативную оценку ГНЭУ, так что их было рекомендовано вернуть на доработку или отклонить.
Как предлагают побороть данный законодательный спам авторы регламентной реформы во главе с Парубием? Путем введения дополнительных барьеров через специальную проверку проектов законов еще до их регистрации тремя комитетами ВР: бюджетным, антикоррупционным и по вопросам евроинтеграции. А также созданием нового органа — Совета комитетов, который будет фильтровать законотворчество на предмет их важности и приоритетности с дальнейшей их передачей на рассмотрение тому же Согласительному совету, который и формирует окончательные предложения по повестке дня. То есть фактически данное предложение саму проблему спама не решает, а лишь заваливает комитеты уже не только своей, но и чужой работой. При этом в ВР в разы участятся споры о том, что тот или иной важный документ блокируется по сугубо политическим причинам.
В то же время страны с устойчивым парламентаризмом давно придумали рецепт, как бороться не со следствием, а с причиной данной болезни. Речь идет о введении определенных ограничений на право законодательной инициативы, которым в Украине сейчас обладает каждый нардеп. В отдельных европейских странах таким правом вообще наделено только правительство, впрочем, в нашем случае к таким радикальным преобразованиям политикум явно не готов. А вот закрепление возможности депутатской законодательной инициативы исключительно за фракциями либо нардепами в количестве наименьшей фракции вопрос, хоть и частично, но все-таки решит. Правда, есть один нюанс, ставящий громадную преграду перед осуществлением данного сценария реформы: для этого необходимо вносить изменения не только в закон о регламенте, но и в Конституцию.
Как вылечить парламентскую горячку
Еще одна ключевая проблема украинского законотворчества, прямо исходящая от предыдущей, — Верховная Рада явно не успевает принимать весь массив законопроектов, поскольку их количество значительно больше, чем возможно чисто физически рассмотреть за пленарные дни. Посему настоящей традицией стали заседания ВР до позднего вечера, а то и ночные депутатские бдения. Складывается вообще впечатление, что любой действительно важный документ парламент принимает в спешке, не успев толком с ним ознакомиться, а весь законодательный процесс превращается в хроническую горячку, будто и нет тут какого-либо планирования и всяческих процедур.
А все дело как раз в том, что записанные в регламент четкие процедуры зачастую попадают в цейтнот с последующим их игнорированием, принятие законов, все из которых обязательно становятся первоочередными, проходит по сокращенной процедуре, а на выходе — действительно статистически большое количество с откровенно низким качеством. Зато в странах ЕС и первое чтение, и второе, и даже третье в основном планируются загодя, а сокращенная процедура применяется либо в случае сугубо технических правок, либо в условиях возникновения угроз национальной безопасности и чрезвычайных ситуаций. Более того, основные политические дискуссии в европейских парламентах относительно законотворчества происходят не в зале пленарных заседаний, а на уровне парламентских комитетов, куда подключаются и экспертное сообщество, и СМИ.
Что же касается Конгресса США, то решающая роль в его законодательной деятельности также принадлежит постоянным комитетам Палаты представителей (22 комитета) и Сената (16). Именно они определяют судьбу каждого американского законопроекта, а практика показывает, что 90% законодательных инициатив, одобренных комитетами Конгресса, принимаются палатами вообще без поправок. То есть фактически автоматически, без всякого шума и пыли. Вот бы и украинским нардепам, демонстрирующим свою энергию в зале парламента, его кулуарах и на всяческих телешоу, перенаправить полноту своих усилий на продуктивную работу в парламентских комитетах, которых в ВР всего на 10 меньше, чем в обеих палатах американского Конгресса — 28. Однако, как показывает украинская практика, комитетам удается полноценно работать только по средам пленарных недель. В другие дни многие парламентские комитеты просто не могут собраться на заседание из-за банального отсутствия кворума.
