Уже несколько лет значительные дипломатические усилия Украины направлены на поддержание режима антироссийских санкций, введенного рядом государств в ответ на оккупацию РФ Крыма и поддержку боевиков на Донбассе. Этот режим действует почти четыре года, и за это время сохранение текущего объема или расширение санкций стали своеобразным мерилом успеха внешней политики Украины. О том, почему преувеличивается роль этого инструмента и что нужно знать Украине, чтобы успешно использовать санкционный режим против РФ Владимира Путина, в комментарии Апострофу рассказал ассоциированный эксперт Международного центра перспективных исследований (МЦПИ) Николай Капитоненко.
Наши привычные ответы на вопросы о санкциях полны безосновательного оптимизма и отражают не очень хорошее знание практики и статистики последних десятилетий. Реалии, увы, таковы, что санкции исключительно редко приводят к достижению поставленных целей. Более глубокое изучение их применения говорит о том, что время от времени они приводят к результатам, противоположным ожидаемым. И уж совсем сложно представить себе ситуацию, в которой международные санкции стали бы той волшебной палочкой, которая позволила бы стране, пострадавшей от агрессии соседа, вернуть свои территории. Тем не менее, в погоне за простыми решениями мы решили поставить на санкции много. Оправдана ли эта ставка?
Вопрос о том, чего мы хотим достичь при помощи антироссийских санкций, должен лежать в основе любой стратегии, нацеленной на их сохранение или усиление. Очевидных ответов тут нет. Хотеть можно ослабления России до какой-то определенной степени (до какой именно?); коллапса путинского режима; сдерживания военного потенциала и, таким образом, уменьшения рисков эскалации; возврата Крыма или эвакуации российского присутствия на Донбассе.
Можно даже хотеть того, чтобы благодаря санкциям другим странам было неповадно повторять «подвиги» России. Каждая из этих целей подразумевает разное использование санкций, разную риторику в их защиту, разный характер и масштаб (ограничительных мер). Но не всех этих целей можно достичь с помощью санкций. Если же мы, как обычно, хотим всего сразу, то это плохая основа для стратегии, и нужно быть готовыми не получить ничего.
Не менее важный вопрос: чего пытаются достичь с помощью санкций наши западные партнеры? Исходить из того, что санкции введены и сохраняются исключительно ради поддержки Украины – это наивно даже по украинским меркам восприятия международной действительности. За санкциями стоят собственные интересы тех, кто их вводит. А диапазон таких интересов тоже может быть достаточно широк. Более того, интересы разных стран могут существенно отличаться: от желания наказать Россию за подрыв мирового порядка и тем самым удержать другие государства от похожих экспериментов до стремления ослабить ее с тем, чтобы самим не стать жертвами рискованной политики Кремля. Во всех случаях режим и глубина санкций определяются именно теми государствами, которые их вводят. А это значит, что их будущее мало зависит от аргументов, риторики или позиции Украины по этому вопросу. Но если от нашей позиции мало что зависит, стоит ли так высоко поднимать санкционный вопрос в нашей собственной повестке дня?
Статистика последних десятилетий говорит о том, что только примерно в каждом четвертом случае за последние двадцать лет экономические санкции приводили к серьезному изменению политики государства, против которого они были введены – то есть достигали своих основных целей. Немного чаще – в каждом третьем случае – санкции помогали предотвратить незаконное использование военной силы. Проблема нашей ситуации в том, что санкции введены уже после такого использования. И, кстати, их введение в марте 2014 года не остановило Кремль от незаконной аннексии Крыма.
При этом самая высокая эффективность – более 50% – санкций наблюдается в деле дестабилизации политического режима в государстве, против которого они вводятся. Впрочем, это в гораздо меньшей степени относится к авторитарным и тоталитарным режимам, для которых внешние санкции могут стать даже благом и объединить население эффектом «сплочения вокруг знамени».
В общем и целом, опыт активной санкционной политики, столь популярной и одновременно малоэффективной в мире после холодной войны, говорит о том, что сразу несколько условий должны соблюдаться одновременно, чтобы санкции имели неплохие шансы на успех. В нашем случае не соблюдаются почти никакие из них, кроме того, что российская экономика испытывала сложности еще до введения санкций. С другой стороны, есть факторы, «благодаря» которым поддержание режима санкций становится сложным и политически затратным. Например, зависимость этого режима от решений достаточно широкого круга государств, большие размеры российской экономики или значительные валютные резервы на момент введения санкций.
Успех санкций зависит и от того, насколько они дополняются иными мерами или хотя бы угрозами применения таких мер. Санкции, за которыми могут последовать другие шаги, скажем, военная операция, гораздо более эффективны, чем санкции, которые ничем не могут быть усилены.
Измерить эффект антироссийских санкций достаточно сложно. Мы знаем, что экономика России за годы санкционного режима уменьшилась, по усредненным оценкам, на 35%, а национальная валюта девальвировала вдвое. Но что послужило причиной такого ослабления – санкции или падение цен на энергоресурсы? Динамика курсовых колебаний, скорее, коррелирует с последним. Кроме того, структурные проблемы в российской экономике наблюдались и до введения санкций. С другой стороны, технические особенности введенных санкций – например, тех, что серьезно ограничивают способности России добывать нефть – теоретически могут привести к повышению цен на этот ресурс на фоне ожиданий падения объемов добычи. Что в этом случае предпочтет Украина: низкие цены на нефть или сохранение санкций против России? К таким сложным вопросам мы тоже часто оказываемся неготовыми.
Каждые полгода мы привычно втягиваемся в диалог с западными партнерами с целью укрепить их решимость продлить режим антироссийских санкций. С одной стороны, этот диалог можно сделать более эффективным, положив в его основу долговременную стратегию, учитывающую реалии и сложности санкционной политики, опирающуюся на ясное понимание наших собственных целей и – в данном случае это особенно важно – интересов наших партнеров.
В числе прочего принципиально важно понять, когда наше собственное желание сохранять антироссийские санкции перестанет совпадать с устремлениями стран Запада. Очевидно, в этот момент нашу привычную риторику придется серьезно изменить. С другой стороны, нужно как можно полнее понимать, чего можно и чего нельзя достичь с помощью санкций.
Более трезвое и прагматичное отношение к западным антироссийским санкциям поможет нам получить от них максимум пользы и в то же время не оказаться захваченными врасплох в случае, если они буду ослаблены или сняты. Изучение опыта применения этого инструмента подсказывает, что мы переоцениваем его эффективность и недооцениваем сложность. Страны Запада находятся в гораздо более выигрышной позиции по отношению к Кремлю, чем мы. Санкции – это их инструмент, используемый, прежде всего, для защиты их интересов. Сегодня их интересы частично совпадают с нашими, но так будет не всегда. Мир стал более прагматичным, и чтобы иметь в нем больше шансов на успех, нам нужно учиться более прагматичному подходу к тому, что мы считаем важными вопросами внешней политики.
