Недавно замглавы российского МИДа Григорий Карасин объявил миротворцев ООН, которые могут быть размещены на Донбассе, «оккупационными силами» для установления там международного протектората. Это, по словам Карасина, является ревизией Минских соглашений, на которую Россия согласиться не может. Следует ли такое заявление считать свидетельством того, что официальная Москва передумала давать согласие на размещение «голубых касок» на всей территории ОРДЛО, пока неясно. Нельзя совсем исключить, что Кремль намерен вернуться к первоначальной позиции (миссия ООН нужна исключительно для защиты наблюдательной миссии ОБСЕ), вернув ситуацию дипломатического «позиционного тупика». Но решение проблемы размещения миротворческой миссии на Донбассе зависит не только от мнения России.
О согласии несогласных
Миротворческие операции ООН не являются самостоятельным инструментом урегулирования конфликтов. Они скорее вспомогательный инструмент для различных дипломатических посреднических инициатив, который в разгар кризиса помогает стабилизировать ситуацию и выиграть время для переговоров. В то же время поскольку они своего рода символ внимания международного сообщества к конфликту и необходимости его урегулирования, то необходимо решение, которое не требует оправдания или объяснения, почему именно эта третья сторона вмешалась в конфликт.
Еще в начале 2015 г. украинская сторона обратилась к ООН с просьбой рассмотреть возможность о вводе миротворцев в Украину, формально этого было достаточно для отправки оценочной миссии, которая должна была определить ситуацию на месте и рассчитать необходимый персонал будущей миссии. Но жесткое категорическое «против» со стороны России, отсутствие поддержки тогдашнего генерального секретаря ООН Пан Ги Муна и надежда на мирное урегулирование конфликта после подписания Минских соглашений фактически привели к тому, что данная инициатива была отложена на два года.
В сентябре 2017 г. этот вопрос опять стал на повестку дня, толчком к чему послужили анонс и дальнейшее выступление президента Украины на Генеральной Ассамблее ООН и внезапное согласие Российской Федерации на размещение такой миссии с представлением текста соответствующей резолюции в Советe Безопасности ООН. Однако начатая дискуссия требует ответа как минимум на два вопроса: насколько реально разворачивание миссии по поддержанию мира ООН в Украине и какая конфигурация этой миссии будет выгодна нашей стране.
Одним из основных вопросов остается: насколько реальна реализация идеи ввода «голубых касок» в Украину. Не является ли это блефом как украинской, так и российской стороны. Высказываются мнения, что Украине необходим призыв ввести миротворцев для того, чтобы получить очередное вето РФ в Совбезе ООН и дополнительный аргумент против Москвы на международных площадках. Для России же это — шанс показать свою договороспособность для послабления санкций, ведь до этого именно Кремль обвиняли в неготовности идти на уступки и продвигаться в процессе урегулирования конфликта.
Однако даже при базовом согласии Москвы и Киева остается еще как минимум несколько рисков, которые могут заблокировать принятие соответствующего решения ООН.
Первый – принцип согласия обеих сторон конфликта на размещение миротворческой миссии. В украинских реалиях определение второй стороны как раз и является одной их ключевых в развитии конфликта. Россия не признает себя стороной конфликта, считая себя посредником. В то же время Украина небезосновательно настаивает именно на участии Москвы, поскольку лидеры ОРДЛО находятся под ее полным контролем. С другой стороны, РФ постоянно настаивает на проведении всех переговоров с представителями неподконтрольных территорий, что гарантировало бы их определенную легитимацию, снимало бы ответственность с Кремля и делало бы именно так называемые «ДНР» и «ЛНР» сторонами конфликта.
Теоретически одного согласия Украины должно быть достаточно для начала миротворческого процесса, так как конфликт на Донбассе не считается межгосударственным. А вот практически без согласия «второй» стороны данная миссия не сможет функционировать на месте и несложно предсказать ее полный провал.
Вторым вопросом является готовность России обсуждать реальный мандат будущей миротворческой миссии. На сегодня существуют два противоположных подхода. В первоначальном предложении Москвы после двух лет фактического блокирования самой идеи миротворческой операции были заложены два основных элемента: размещение только на линии соприкосновения сторон и основной мандат — защита наблюдателей ОБСЕ. Позднее было получено согласие на размещение миссии на всей неподконтрольной территории, но без права патрулировать российско-украинскую границу, на чем настаивает Украина.
Размещение миротворцев лишь на линии соприкосновения является неприемлемым для Украины. Например, мандат СММ ОБСЕ охватывает всю территорию Украины, а не только линию соприкосновения, которая в разное время «перемещалась». Соответственно, можно предположить, что причиной такого развертывания может быть фиксация разделительной линии между контролируемыми и неконтролируемыми территориями, что могло бы лечь в основу дальнейших соглашений об особом статусе, разведении войск и т. д.
Доводы Москвы о том, чтобы исключить российско-украинскую границу из мандата, довольно странные. МИД России заявил, что в этом нет необходимости, поскольку Россия не является стороной в конфликте. Тем не менее, например, миссия ООН в Таджикистане (1994) согласно своему мандату «следила за выполнением Соглашения о временном прекращении огня и прекращении других враждебных актов на таджикско-афганской границе», в то время как Афганистан не был участником конфликта; а Силы превентивного развертывания Организации Объединенных Наций (СПРООН) в Македонии (1995) были созданы «для мониторинга и уведомления о любых событиях в приграничных районах, которые могут подорвать доверие и стабильность в бывшей югославской Республике Македония и угрожать ее территории», где страны-соседи также не являлись участниками официально внутреннего конфликта.
Что же касается мандата, то хорошей иллюстрацией является комментарий заместителя главы СММ ОБСЕ в Украине Александра Хуга на недавнем круглом столе в Киеве, где он, отвечая на вопрос о том, нужна ли ОБСЕ защита, назвал две самые большие проблемы, с которыми они сталкиваются на Донбассе, — мины и неразорвавшиеся боеприпасы, а также огонь с закрытых позиций. Учитывая это, логичен вопрос, как защита миссии ОБСЕ может быть основной функцией миссии ООН. Понятно, что наблюдатели ОБСЕ не нуждаются в телохранителях, а разминирование (одна из классических функций по поддержанию мира) необходимо не для защиты персонала ОБСЕ, а для обеспечения безопасности всех жителей.
Вряд ли стоит оценивать шансы на введение миссии на чьих-либо условиях. С самого начала необходимо осознавать, что любой мандат будет компромиссом. Но для его достижения необходимо четкое понимание, зачем Украине миротворческая миссия. Опыт различных зон конфликта демонстрировал, что миротворцы – не панацея. Сегодня в мире 15 миссий, самая старая из ныне действующих – на Кипре, существует с далекого 1964 г. За всю историю ООН и миротворческих операций, первая из которых появилась в 1948 г. в результате арабо-израильских столкновений, была развернута 71 миссия.
Македонию, Ливан, Эфиопию, Восточный Тимор принято считать успешными примерами, когда поставленные задачи отвечали ситуации на местах, а развертывание миссии имело значительное влияние на уменьшение насилия, развод конфликтующих сторон, демилитаризацию территорий и предоставление гуманитарной помощи населению.
Но в то же время есть и негативный опыт Боснии, Руанды и даже текущей миссии в Южном Судане, где миссии не смогли предотвратить насилие, а временное затишье не привело к полноценному миру.
Возможная конфигурация миссии
Для определения конфигурации миссии важны три параметра — функции, количество персонала и представленные страны. Причем первоочередным является именно определение мандата. Без четкого перечня функций, которые будут возложены на миротворческую миссию, невозможно говорить ни о количестве необходимого персонала, ни о странах, которые его предоставят, ни о бюджете. На сегодня существуют миссии численностью от 100 до 19 тыс. человек, соответственно, с годовым бюджетом, достигающим $1 млрд.
Поскольку нет единых документов и правил, определяющих функции миротворческой операции, каждый мандат – это результат долгих переговоров и выездных миссий на местах для определения потребностей. Конечный результат – сочетание видения членов Совета Безопасности и анализа Секретариата ООН. Причем с годами набор таких функций лишь расширялся. Они перестали быть сугубо военными, добавился не только полицейский, но и гражданский компоненты, так как опыт показал необходимость одновременной работы по всем направлениям для того, чтобы конфликт имел шансы быть урегулированным, а не замороженным.
Однако мы можем создать список возможных функций на основе опыта уже существующих миссий, которые могут оказать положительное влияние на нынешнюю тупиковую ситуацию на Донбассе в сфере безопасности.
Первоначальный мандат может включать следующие пункты:
• расследование сообщений о нарушениях режима прекращения огня;
• работа для обеспечения освобождения всех политических заключенных или задержанных лиц, контроль за обменом военнопленными;
• разминирование и уничтожение неразорвавшихся боеприпасов, предоставление технических рекомендации и координацию в этой сфере;
• мониторинг и отчет о ситуации в сфере безопасности на пунктах пропуска и других точках доступа на границе для предотвращения нелегального ввоза оружия и боеприпасов в Украину;
• поддержание мер укрепления доверия;
• эффективная координация между гражданскими и военными в тесном контакте с гуманитарными организациями для безопасного и беспрепятственного предоставления гуманитарной помощи;
• поддержка деятельности ОБСЕ.
На более позднем этапе могут быть добавлены следующие функции:
• организация и проведение свободных и справедливых местных выборов, оказание технической помощи избирательному процессу, регистрация избирателей;
• содействие в разработке программы разоружения, демобилизации и реинтеграции, а также репатриации бывших комбатантов и вооруженных элементов;
• помощь в восстановлении и поддержании верховенства права, общественной безопасности и общественного порядка;
• работа над созданием безопасной среды для экономического восстановления и развития, а также свободного возвращения внутренне перемещенных лиц и беженцев в свои дома;
• реконструкция ключевой инфраструктуры и т. д.
Сегодня для Украины очень важно не только противостоять российскому предложению, но и точно знать, чего мы хотим от будущей миротворческой миссии ООН. Перечисленные функции — это не меню, из которого мы должны выбрать лишь одно блюдо, а скорее план-максимум, вокруг которого можно начинать обсуждение, оставляя возможность возврата к некоторым пунктам на более поздних этапах. Тем не менее такие функции, как разминирование, обмен пленными, доставка гуманитарных грузов и мониторинг границы должны стать основой миссии уже на первоначальном этапе ее развертывания.
Что касается стран-участников, то не стоит спекулировать на возможном «рейдерском захвате» россиянами миротворческой миссии. По устоявшейся практике ни одна страна не может доминировать в миссии, а количество стран-участниц больших миссий достигает 40. При этом РФ никогда не была активным участником миротворческих операций ООН. Если Эфиопия на сегодня отправила более 8000 человек в состав различных миссий, Франция и Германия по 800, то Россия — только 95 человек.
Более того, в последние годы с целью оптимизации и повышения эффективности и оперативности развертывания миссий был создан Механизм быстрого развертывания, согласно которому страны — члены ООН подписывают соглашение и подают списки возможных формирований и техники, которые могут быть оперативно направлены в состав миротворческой миссии.
Такие формирования получают соответствующую подготовку и должны быть готовы в течение одного-трех месяцев направиться в зону конфликта. Если государство до этого не давало подобных обязательств Секретариату ООН, то вряд ли департамент миротворческих операций принимает их во внимание при планировании миссии, и они не будут в состоянии оперативно предоставить персонал, который бы соответствовал стандартам миссии. Также остается и вариант неформального блокирования той или иной страны. Причем для этого не нужно будет проводить решение через Совет Безопасности – достаточно решения Секретариата.
Необходимо понимать, что миротворцы ООН часто вводились тогда, когда все другие дипломатические методы урегулирования конфликта уже были испробованы и не достигли успеха. Сама миротворческая миссия не может заморозить конфликт или привести к полному его разрешению. Она лишь может решить определенные вопросы безопасности, реконструкции и создать условия для политического урегулирования.
Не стоит забывать, что традиционно мандат миссии ООН пересматривается раз в шесть месяцев, что несет в себе риск использования права вето РФ, но в то же время и открывает возможность усиления миссии новыми функциями, в случае подтверждения ее эффективности.
Анна Шелест – член правления Совета по внешней политике «Украинская призма»
Деловая столица
