Городской голова Львова Андрей Садовый разместил в Укргазбанке 70 млн грн свободных бюджетных средств на депозит. Город, который еще совсем недавно едва не погряз в мусорном апокалипсисе, оказывается, может позволить себе зарабатывать на процентах, почти как город-рантье, пишет Алексей Кущ для Деловой столицы.
Голова, конечно, на то он и голова, что ему с ратуши виднее. Но только неужели во Львове уже решены все инфраструктурные проблемы, с той же безопасной для окружающей среды и людей утилизацией твердых бытовых отходов, обеспечением жителей качественной питьевой водой, строительством дорог и объектов социальной инфраструктуры, что можно насладиться пассивными доходами? Тем более что Львов не в первый раз размещает существенные суммы на банковский депозит. Но не Львовом единым полнятся пассивы наших банков: депозиты есть практически у всех крупных городов страны, к коим относятся в первую очередь города областного значения.
Сам по себе факт наличия столь весомых остатков свободных средств у местных громад говорит о многом. Во-первых, децентрализация, несмотря на критику со стороны оппозиции, на самом деле существенно увеличила ресурсную базу местных органов власти. Во-вторых, эта ресурсная база увеличивается более высокими темпами, чем средства центрального государственного бюджета. И в-третьих, местные органы власти до сих пор не научились эффективно управлять свалившимся им на голову золотым дождем.
И если раньше мэры городов обивали пороги властных кабинетов в Киеве с просьбой предоставить им очередную субвенцию или дотацию, то ныне они возомнили себя чуть ли не Гобсеками, сидящими на мешке с ассигнациями.
Согласно проекту бюджета на 2018 г., совокупный финансовый ресурс местных бюджетов составит 520,7 млрд грн, в том числе по общему фонду — 481,9 млрд грн и 38,7 млрд грн — по специальному. Из этих денег местные бюджеты сами заработают всего 250,3 млрд грн, то есть менее 50%. Кроме того они получат из центрального бюджета в основном в качестве субвенций на общую сумму 237 млрд грн., а также могут еще кое-что занять по мелочи. Наибольшими субвенциями должны стать: социальная защита населения — 116,5 млрд грн, образовательная — 61,2 млрд грн, медицинская — 51,4 млрд грн. Что касается бюджетных дотаций, то данный механизм хоть и продолжит свое функционирование с целью выравнивания уровня доходов дотационных и профицитных регионов, но уже не будет играть той определяющей бюджетообразующей роли, как это было в прежние времена (за исключением Киева, где этот механизм еще выполняет существенную роль). Как известно, в бюджетной модели задействованы такие рычаги перераспределения доходов, как базовая дотация (из государственного бюджета в местные) и реверсная (из местных в центральный). Так вот, базовая дотация составит в 2018 г. 8,2 млрд грн, а реверсная — 8,7 млрд грн. На всю Украину — капля в море. Это значит, что роль Киева как всесильного «загибателя пальцев» (этому дала, а этому не дала) в следующем году заметно сократится, а значит, жаловаться правительству на неработающую лампочку в подъезде будет по меньшей мере нелогично. Отныне гражданам необходимо более внимательно присмотреться к своим мэрам и сельским головам.
Что же происходит с местной казной в настоящее время. Для анализа воспользуемся данными сайта «Децентрализация» и аналитическими материалами Янины Казюк (координатор по финансовой децентрализации Центрального офиса реформ при Минрегионе).
За период с января по сентябрь 2017 г. доходы местных бюджетов, по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, выросли на 31 млрд грн — со 103,9 млрд до 134,9 млрд грн (рост на 30%). В их объектной структуре наибольшими темпами увеличивались доходы 366 объединенных территориальных общин (ОТО): прибавка 2,8 млрд грн и рост с 3,5 млрд до 6,3 млрд грн (+80%).
Видовая структура доходов в январе–сентябре 2017 г. изменялась следующим образом. Подоходный налог, взимаемый с физических лиц, составил 77,8 млрд грн (+40%). Плата за землю за аналогичный период увеличилась на 14,2% — до 19,9 млрд грн, сумма единого налога, уплаченного единщиками, — 15,9 млрд грн (+39,3%). Налог на недвижимое имущество вырос больше всех иных поступлений (+69%) и принес 1,8 млрд грн.
В этом году впервые за всю историю формирования местных бюджетов административные услуги, оказываемые местными органами власти населению и бизнесу, стали играть заметную бюджетообразующую роль, вследствие чего пополнили общую копилку на 2,1 млрд грн (+42%). Заметим, что раньше все эти консультационные сборы шли мимо местных бюджетов, прямиком в карманы чиновников и их многочисленных посредников, так сказать, за частные консультации. В контексте наращивания доходной базы ОТО сработали заметно эффективнее городов областного значения: так, если сборы за административные услуги последних выросли на 79%, то соответствующий показатель в ОТО — в пять раз!
По сборам единого налога темп прироста в ОТО составил 42%, а в городах — 40%. Кроме того, плата за землю в объединенных общинах выросла на 20%, тогда как в среднем по местным бюджетам — на 14%.
Если проанализировать структуру налоговых поступлений, которые формируют ресурсы местных бюджетов, то на первом месте стоит подоходный налог с физических лиц (57,7%), на втором — плата за землю (14,8%), немногим меньше — единый налог (11,8%). Налог на недвижимое имущество и административные услуги балансируют на уровне 1%.
Суммы субвенций и дотаций за анализируемый период составили 182 млрд грн и были профинансированы центральным бюджетом практически на 100%. Самые большие суммы пошли на социальную защиту населения (94 млрд грн), медицину (41 млрд грн) и образование (39 млрд грн). Субвенции на развитие инфраструктуры и социально-экономическое развитие отдельных районов составили символические 1 млрд и 3 млрд грн соответственно.
Указанные выше показатели свидетельствуют о том, что центральный государственный бюджет несет основное бремя по выполнению минимальных социальных стандартов и функционированию базовых сегментов общественной жизни: медицины и образования. В то же время существенная часть инфраструктурных затрат отныне должна лечь именно на местные бюджеты. Более того, финансирование со стороны государства медицины и образования подразумевает покрытие лишь операционных издержек: заработной платы врачей и учителей, закупку расходных материалов и т. д. Что касается инвестиций, то есть строительства новых школ и больниц, их капитального ремонта, отныне это прерогатива местных властей. Поэтому, если вовремя не закуплены лекарства или учебники, это претензии к Киеву. А вот если не хватает новых школ или детских садиков — это уже к мэру. Похоже, украинцам еще только предстоит привыкнуть жить в данной парадигме распределения уровней ответственности от макро- к микроуровню.
Кроме того, данные показатели говорят и о разной степени инверсии административной реформы в зависимости от уровня, занимаемого различными местными органами власти. Наибольшую эффективность как по сбору, так и по расходованию денежных средств демонстрируют первичные звенья местного самоуправления — объединенные территориальные общины. А наименьшую — города областного значения, которые явно не дорабатывают по таким показателям, как плата за землю, налог на недвижимость и оказание административных услуг, уповая на высокие показатели сбора подоходного налога с физических лиц и единого налога с частных предпринимателей. Что вполне объяснимо, учитывая, что в этих городах проживает львиная доля официально трудоустроенных штатных работников, в том числе в бюджетной сфере, с уровнем заработной платы выше среднего, а также концентрируются основные кластеры малого и среднего бизнеса.
Заниматься землей, недвижимостью и качественно оказывать административные услуги в больших городах — не барское это дело.
То ли дело ОТО — здесь деньги подымают буквально с земли, по крупицам собирая все виды возможных доходов. Как показывает практика, в ОТО больше проблем, меньше денег и выше уровень общественного контроля за местными органами власти (тут все осведомлены не только о том, сколько денег потратили на школьный туалет, но и в каком боку кольнуло у председательши). В больших городах, население чаше всего свои бытовые проблемы связывает не с избранными мэрами, а с центральной властью, тем более что нерадивому градоначальнику легче всего свои неудачи объяснить таинственными конспирологическими заговорами и происками киевских «масонов». На самом деле, руководители больших городов до сих пор не научились реализовывать большие инвестиционные проекты, о чем свидетельствуют не только остатки на казначейских счетах, но и депозиты, которые они размещают в банках. Учитывая суммы этих вкладов, данный ресурс мог бы быть использован именно на инфраструктурные проекты.
Как видим, в ОТО с расходованием средств все достаточно оптимально: если на 1 января текущего года остатки по казначейскому счету составляли суммарно 1,7 млрд грн, то на 1 сентября — уже 3,6 млрд грн, из них на депозитах — 0,5 млрд грн, или 14%. В целом по местным бюджетам казначейские остатки в сентябре по сравнению с январем выросли с 33,6 млрд до 64,1 млрд грн, а ресурс на депозитах составил 15,9 млрд грн, или 25%.
Совершенно иная ситуация при анализе финансовых ресурсов городов областного значения: остатки на казначейских счетах практически не увеличились. Если на 1 января они составляли 9,2 млрд грн, то на 1 сентября 2017-го — 10,3 млрд. В то же время их депозиты в банках увеличились до 8 млрд грн, составив 78% ресурсной базы! Отметим, что остатки на казначейских счетах обеспечивают текущие операционные затраты согласно бюджетной росписи, а депозиты — это излишек, под который затратной росписи в казначействе нет или она по каким-то причинам не сформирована. Таким образом, крупные города даже в сентябре, то есть под конец бюджетного года, до сих пор не нашли применение 8 млрд грн, и это в условиях, когда их инфраструктура нуждается в системном обновлении: строительстве новых канализационных коллекторов, водопроводов, школ, детских садиков, ремонте дорог, замене теплосетей, строительстве заводов по утилизации твердых бытовых отходов и новых альтернативных генераций теплоэнергии.
Может ли размещение средств местных бюджетов на депозитных счетах в коммерческих банках приносить, кроме общественного добра, еще и «личную» пользу градоначальникам? Уровень процентных ставок в банках — субстанция столь же эфемерная, как и львовская погода. Даже размещение депозитов в государственных банках не страхует от завышения/занижения уровня процентов.
Очень часто размещение депозитов на большую сумму сопрягается с фактом выдачи кредита на подконтрольную заинтересованным лицам структуру.
То есть мы вам депозит, а вы нашей фирме кредит. Кроме того, иногда применяется схема балансировки процентных ставок. Например, рыночный уровень процентов по кредиту — 24%, а по депозиту — 10%. Дружественный банк выдает кредит на нужную компанию под 18%, а депозит размещается не под 10%, а под 4%. И все довольны. Как ни крути, сделка прибыльная для бюджета, а уже сама оценка уровня доходов — это субъективный взгляд, который, кроме количественных параметров, должен включать в себя и качественные: надежность банка, его принадлежность государству (государственных банков сейчас тоже предостаточно). Кроме того, можно и просто занизить доходность по депозиту без всяких сложных схем. В пределах 1–2% такая вариация ставок не вызовет подозрений даже у Пинкертона. А на общем объеме депозитов в 15,9 млрд грн 2% в месяц составят ни много ни мало более 26 млн грн.
Как же «простимулировать» местные органы власти, особенно большие города, более эффективно тратить свой финансовый ресурс. Задача тут стоит не просто «освоить», а инвестировать деньги с умом и пользой для местных общин.
Возможно, стоило бы реализовать на практике проект выставления рейтинга инвестиционной привлекательности регионов, который смог бы оценивать местные бюджеты с точки зрения эффективности и мобильности использования свободных ресурсов. Такая рейтинговая оценка могла бы применяться для определения кандидатов на дотации из государственного бюджета: в данном случае, помощь получали бы не те регионы, которые хуже всех работают, а именно те, кто более эффективно распоряжается своей финансовой базой.
Кроме того, в системе казначейства можно было бы для местных бюджетов ввести специальные инвестиционные счета, на которых местные органы власти могли бы достаточно длительное время хранить свои свободные остатки с начислением по ним процентов, например, в размере 50% учетной ставки НБУ (банковские депозиты в данном случае должны быть запрещены, хотя банковское лобби будет яростно сопротивляться). Взамен размещенных средств, казначейство могло бы выдавать местным органам власти казначейские векселя или некий аналог депозитных сертификатов НБУ для того, что бы данные долги могли обращаться на вторичном рынке (на тот случай, если деньги понадобятся досрочно). В такой схеме, финансовый ресурс не выходил бы за пределы замкнутой казначейской системы, а начисление процентов по депозиту четко регулировалось.
